98年9月26日澎湖要不要設置國際觀光度假區附設觀光賭場公投

澎湖縣選舉委員會 公告
發文日期：中華民國98年8月14日
發文字號：澎選一字第09820500591號

主旨：公告澎湖縣地方性公民投票案第1案之投票日期、投票起、止時間、編號、主文、理由書、政府機關針對公民投票案提出之意見書、公民投票權行使範圍及方式等事項。
依據：公民投票法第4條、第8條、第18條、第28條、澎湖縣公民投票自治條例第7條第6項規定。
公告事項：
壹、投票日期、投票起、止時間及地點：
（一）投票日期：中華民國98年9月26日（星期六）。
（二）投票起、止時間：上午8時至下午4時。
（三）投票地點：澎湖縣各鄉（市）各投票所。
貳、編號、主文及理由書：
（一）編號：第1案。
（二）主文：澎湖要不要設置國際觀光度假區附設觀光賭場
。
（三）理由書：立法院於民國98年1月12日通過離島建設條例修正案，增修第十條之二，條文如下：
開放離島設置觀光賭場，應依公民投票法先辦理地方性公民投票，其公民投票案投票結果，應經有效投票數超過二分之一同意，投票人數不受縣（市）投票權人總數二分之一以上之限制。
前項觀光賭場應附設於國際觀光度假區內。國際觀光度假區之設施應另包含國際觀光旅館、觀光旅遊設施、國際會議展覽設施、購物商場及其他發展觀光有關之服務設施。
國際觀光度假區之投資計畫，應向中央觀光主管機關提出申請；其申請時程、審核標準及相關程序等事項，由中央觀光主管機關訂定報請行政院同意後公布之。
有關觀光賭場之申請程序、設置標準、執照核發、執照費、博弈特別稅及相關監督管理等事項，另以法律定之。
依前項法律特許經營觀光賭場及從事博弈活動者，不適用刑法賭博罪章之規定。
離島建設條例修正案奉 總統於中華民國98年1月23日以華總一義字第09800018541號令公布。爰依據離島建設條例、公民投票法以及澎湖縣公民投票自治條例等相關規定提出本公民投票案，理由如下：
一、澎湖設置國際觀光度假區附設觀光賭場結合在地文化歷史與海洋環境資源特色，以創新的經營理念與優良的服務品質，發揮澎湖在東亞優越地理區位的優勢，因應周邊國家或區域未來開放交流之趨勢，求新求變打造澎湖觀光產業永續的競爭力，設置國際觀光度假區附設觀光賭場是帶動澎湖地方經濟永續發展的契機。
二、招商引資帶動地方工商百業之興盛，創造澎湖地方就業機會，障澎湖在地居民優先就業，讓願意根留鄉土的澎湖子弟，能在家鄉安居樂業，改善澎湖離島青壯人口外流的宿命。
三、充裕地方政府財政稅收，增進本縣每一家庭年長者，幼兒與學生之社會福利與教育養護，並加強澎湖整體基礎建設。
四、澎湖設置國際觀光度假區係包含國際觀光旅館、國際會議展覽中心、觀光旅遊主題服務設施，以及免稅購物商場等項目的綜合觀光開發計畫，觀光賭場僅是其中小比例特定範圍，國際間已有太多管理案例與法規制度可供參考做好管理，透過中央政府與地方政府有關部門的通力合作，在澎湖離島實施，主要配合觀光發展以提供遊客旅遊行程配套，可將負面影響降至最低。
五、澎湖地方公共建設，包括機場、港口、道路、水電，以及環境管理等方面，在政府多年之協助經營下，民生基礎設施已具成果，未來只要確定澎湖縣設置國際觀光度假區附設觀光賭場，相關的基礎建設將會藉此通盤檢討提升，澎湖的長遠發展才有希望。
六、澎湖國際觀光度假區附設觀光賭場係澎湖離島經濟弱勢地區為求地方經濟永續發展因地制宜的作法，是澎湖與其他地區整體發展競爭的重大政策，唯有澎湖鄉親在關鍵時刻支持澎湖整體發展，澎湖才有未來。
我們正如同世界上無數島嶼地區一般，對於自己所生活的島嶼有著期許，但是因為先天地理區位上的隔離與限制，讓澎湖子民在世代傳承間備極艱辛與挑戰。
當我們周邊的國家或地區正邁開大步展望未來之際，澎湖不能再停滯不前。澎湖如果像台灣本島各縣市有足夠的內需人口、便捷的交通、以及四季如春的氣候，澎湖的國際觀光度假區不一定要附設觀光賭場，但基於離島經濟弱勢地區特殊發展考量，這是因地制宜的做法。據此，爰依法提出本公民投票案，籲請澎湖鄉親在這關鍵的時刻，澎湖人一定要力挺澎湖。
叄、政府機關針對公民投票案提出之意見書：

澎湖縣政府建設局意見
意見：澎湖縣設置觀光渡假區附設觀光博弈設施，其正面優勢因素，略以帶動地方經濟發展，加速離島建設，擴大稅基，提供觀光環境，改善離島人外流等諸多論述。基本上以帶動離島整體發展為正面考量，略述如下：
一、帶動地方經濟發展
博弈產業特區誘因，吸引大型廠商投資離島地區興建觀光渡假園區，規劃投資金額為300億至500億元，開發期間大量資金挹注本縣各項周邊產業，帶動經濟發展，後續並可吸引大量國內外觀光客到縣消費之商機收益。
二、擴大稅基
營運期間由投資商繳納相關特許稅金及各項營業稅賦，充實地方稅基，改善地方財政收益及加速離島政府公共建設。
三、完備之觀光旅遊環境
引進整體園區開發模式，充實各項硬體設備，例如星級飯店、會展中心、表演設施、主題樂園、水上遊憩、購物中心等，建構完備之硬體環境條件。
四、就業市場提供
在興建與營運過程中，均可提供大量工作機會，改善離島人力外流及吸引人才返鄉服務。
推動本縣設置觀光博弈特區茲就地方經濟面向之負面考量因素考量略述如下：
一、廠商投資財經數據尚未研析建立：
潛在廠商投資意願及各項投資數據仍未建置評估，政府管理部門無法參考進行整體經濟效益及影響層面之預估，各項投資環境數據均尚未建立，管理籌備工作較難以推展。
二、園區套裝消費將對本地業者衝擊：
博弈特區業者將園區內設置各式消費場所，包含有住宿、餐飲、購物、交通、觀光等消費活動均可能在園區內完成，遊客商機無法流通至馬公市區內，恐造成本地業者收益減失，本地人無法共享經濟效益。
三、地方傳統特色產業面臨挑戰：
地方文化傳統特色產業面臨財團企業化急劇之競爭，恐將失去原有傳統特色，甚至被財團併購流失。
四、澎湖城市旅遊意象轉移：
澎湖旅遊產業意象將由海洋、悠活、健康、文化古蹟、海鮮美食、水上活動等正面形象逐漸轉形為博弈、會展、夜間娛樂、精品購物，展演等項目，產業經濟活動將面臨轉形，澎湖原貌旅遊特色將難以持續發展。

澎湖縣政府旅遊局意見
有關藍俊逸君所提「澎湖要不要設置國際觀光度假區附設觀
澎湖觀光發展新主題光賭場」公民投票案主文及理由書等相關表件，研提意見書如下：
壹、 澎湖國際觀光度假區內涵
離島建設條例經總統於九十八年一月二十三日以華總一義字第０九八０００一八五四一號令公布，開放離島國際觀光度假區經離島公民投票，有效投票數超過二分之一同意，得附設觀光博弈業，並排除適用刑法賭博罪章的規定。開放離島設置觀光賭場，應依公民投票法先辦理地方性公民投票，其公民投票案投票結果，應經有效投票數超過二分之一同意，且投票人數不受縣(市)投票權人總數二分之一以上的限制。
前項觀光賭場應附設於國際觀光度假區內。國際觀光度假區之設施應另包含國際觀光旅館、觀光旅遊設施、國際會議展覽設施、購物商場及其他發展觀光有關之服務設施。在相關配套措施方面，修正條文明定，有關觀光賭場之申請程序、設置標準、執照核發、執照費、博弈特別稅及相關監督管理等事項，另以法律定之。
貳、 故其本意是以觀光為主，博弈為輔的良好發展模式帶動澎湖地方經濟之發展。
未來將型塑融合我國離島海島文化特色的「國際觀光度假區」開發模式，以整合休閒度假區的概念，結合澎湖在地的歷史人文與海洋島嶼生態，成為獨一無二最具澎湖風貌特色的新主題，以具國際競爭力，全面打造澎湖島嶼獨特之競爭優勢；並且以永續大格局的觀點發展澎湖之觀光建設，透過觀光博弈政策引進國際專業團隊與外資投資澎湖，以澎湖獨特之文化特區、海洋生態特區、免關稅商品購物特區、地質公園、綠色島嶼、季風特色等主題，建立澎湖的發展特色。
參、 正面效益 落實在地優先
一、就業機會主張優先保障在地居民
澎湖未來將以中型合宜的發展規模，分期分區逐步發展，以中型規模一區為例，應可創造數千名之直接與間接就業機會，就業機會包括國際觀光旅館、國際會議管理、購物中心經營管理、旅遊服務設施管理及小部分觀光賭場專業從業人員，以及帶動週邊相關產業，將可為澎湖帶來大量工作機會。縣府將力爭就業機會保障澎湖鄉親；如果遊客成長，帶動投資誘因，就業機會亦將隨之增加，對於離島因就業不易致人口外流之困境可有效改善。
二、稅收爭取多數分配地方
以澎湖發展國際觀光度假區之目標係為帶動地方觀光發展，作為澎湖轉型為國際度假島嶼的觸媒，縣府建議以中低稅率考量，如遊客成長帶動地方觀光成效良好，或可考量適度調降稅率以鼓勵擴大投資規模，增強澎湖觀光競爭力。
由於我國在離島實施國際觀光度假區附設觀光賭場，主要是為了發展離島觀光建設，改善離島財政狀況，因此，有關稅收部分，縣府已向行政院劉兆玄院長提出博弈稅收八成以上分配給澎湖之建議，改善地方財政狀況，加強離島地區的社會福利及教育補助。
未來設置觀光博弈產業後，研擬回饋福利措施將以家家戶戶均能受益為原則，並衡酌實際稅收務實妥善規劃，經過縣府與議會之討論後實施。整體仍以促進地方就業機會及發展觀光為主，至於其他回饋內容可視稅收穩定後務實編列，嘉惠鄉親。
三、產業關聯效益
引進國際資金與觀光產業經營能力，帶動週邊產業發展，包含運輸、餐飲、住宿、遊艇、旅行業、購物、金融、營建、電子科技、表演藝術，及其它關聯產業等，期能持續帶動澎湖的地方經濟，觀光走向國際化，亦可為本縣每年畢業之優秀青年創造更專業的產業發展舞台，以發揮所長。
肆、 負面疑慮 做好配套管理
一、 嚴密治安防制
澎湖主要係發展觀光，模式有別於美國與澳門等地區。國際觀光度假區內由於遊客聚集，經營者也將會建立自己園區內的安全維護計畫；澎湖主要以遊客之觀光娛樂為主，對本縣民眾的影響將降至最小；針對小範圍特許的觀光賭場，做好內部治安控管，加上澎湖既有的警力維安，岸巡、海巡、機場、港口嚴密聯檢過濾，治安影響可以獲得有效的防制。中央對此也會成立專責管理組織發揮中央與地方整體的管理網絡。
另外參考新加坡的做法如：包括未成年者、個人或直系親屬申請限制者、特定問題人士限制參與博弈活動等措施，都可以將潛在的影響事先加以預防。至於本縣民眾是否設限，也可以在大家討論獲得共識後，決定是否採行限制措施。
二、 成立專責管理組織
離島博弈除罪化的立法是協助離島觀光發展的一步，並不是簡單一個法案通過後就解決所有的問題，政府還會訂定完善的管理專法，由中央協同地方健全整體發展，這是攸關澎湖永續發展的通盤考量。
行政院劉兆玄院長支持澎湖「觀光為主，博弈為輔」之發展模式，指示成立專責管理委員會，及籌組專責管理單位，預計於本(九十八)年底將提出配套管理專法送審，並跨部會整合推動，各部會原已有相關規範者，將加以統整，務必將負面疑慮降至最低。
三、 離島建設配套措施
澎湖國際觀光度假區之公共設施配套，藉此通盤檢討，確立國際度假島嶼應有的發展格局。
(一)航空、海運
為配合澎湖整體觀光發展需要，縣府已積極建請中央整體配套進行馬公機場整體擴建工程之評估，與停機坪、停機位、棧橋、航站櫃檯空間與跑道的配合擴充。
另外，收回金龍頭海軍港區以擴建馬公港，以提供大型國際觀光郵輪停泊，配套規劃興建馬公港客運大樓，增加海運入境遊客的通關處理能量。
此建議在行政院劉兆玄院長及交通部毛治國部長於本(九十八)年六月二十日蒞澎視察時，也已允諾在馬公機場及馬公港務必立即展開擴建工作，以因應澎湖觀光發展新局面。
(二)用水、電力
水、電部分業由水公司及台電因應整體發展需求，做好擴建準備。有關水資源，縣府主張以澎湖民生及既有產業需求優先供給，至於國際觀光度假區的用水部分，行政院經濟建設委員會業已邀集有關單位，研商提出由開發人併入開發提供或採取差別水價的作法，因此，水公司並已整備擴建日產一萬噸供水之海淡廠區用地，水資源將配合離島發展需求適時供應。
(三)人才培訓
積極促進與國內外產、官、學、研各界之參訪、交流，培訓政府管理專才。有關政府部門的專業人才依循我國公務人員的培訓系統，及早做因應的準備，並應與國外政府（例如美國內華達州政府）訂定代訓計畫，致力於法制、稽核、安檢、發展等相關專業之培訓。
為相關專業人員的訓練及養成，將協助在地與國內外學術機構或培訓認證機構開設相關學程，以培養專業人才，因應產業之人力市場需求。
伍、結語
澎湖國際觀光度假區是帶動澎湖觀光發展，改善地方經濟與就業的機會，澎湖各界長期努力並提出公投提案之後，中央能正視澎湖的

澎湖縣政府警察局意見
一、觀光賭場與犯罪的關連性
（一）根據國外設置觀光賭場的經驗與研究報告顯示，其與犯罪的關連性呈現正反不一，有些國家地區在觀光賭場設置後，反而有犯罪降低的現象（如韓國華克山莊、馬來西亞雲頂高原）；但是在某些國家部分地區（尤其是美國），其賭場所在地區犯罪率確有因賭場設置而顯著升高現象。
（二）雖然國外觀光賭場與犯罪的關連性，目前仍無法得到一致的實證，但以國內研究有關國人對於觀光賭場設置的認知上，最大憂慮是對社會治安層面的衝擊，普遍認為會帶來色情、組織犯罪、財物犯罪等負面影響。
二、觀光賭場對地區治安影響分析
澎湖設置觀光賭場，能否振興經濟，改善民眾生活水準，一直是具爭議性的議題，支持者往往以經濟利益為優先考量，反對者則憂心觀光賭場會對地區治安帶來重大衝擊。本局為因應未來設置國際觀光度假區附設觀光賭場，對社會治安所造成的影響，已完成評估研究，預測本縣設置觀光賭場後，因觀光人口大量增加、賭場本身吸引犯罪者、島嶼地理特性、兩岸（小）三通等因素，將衍生犯罪問題，可能造成的治安影響包括：
（一）一般性治安犯罪問題：傳統暴力及財物犯罪增加（殺人、強姦、縱火、暴力攻擊、夜間住宅竊盗、一般竊盗、汽車竊盗、街頭財物犯罪）；娼妓、色情問題；衍生家庭暴力；黑道壟斷、黑槍、毒品氾濫等問題；交通安全問題（酒後駕車、濫用藥物駕車等公共危險犯罪）。
（二）因賭場所衍生治安犯罪問題：洗錢、地下錢莊、高利貸猖獗及逃漏稅違法情事；仲介賭客治安問題（向賭客兌換籌碼收取佣金，許多高利貸或債務無法償還，造成非法討債治安問題）；賭徒累積龐大債務時，因而觸犯財產性犯罪，如詐欺、逃稅與侵占等；非法賭博更加嚴重；黑道、幫派犯罪組織介入賭場經營；政府貪污。
（三）地區特性治安犯罪問題：澎湖地處海峽中央，不法物品走私、偷渡不易防制；兩岸政治現狀及未來（小）三通、擴大開放大陸人士來台觀光等政策，將面臨中國的滲透及國家安全問題；未來可能因觀光賭場設置，吸引更多國內外觀光人潮，因而成為恐怖攻擊的目標。
（四）影響社會風氣及社會問題：降低民眾勤儉努力成功的價值觀；原有的純樸民風改變；弱化對社區的歸屬感；民眾行為習慣、傳統風俗受到影響；病態性賭博人口增加；青少年受污染；家庭問題；地區環境衝擊（交通擁擠、噪音、環境髒亂）等。
三、透過積極管理，降低治安層面影響
治安維護，是警政部門最重要的職責，警察治安管理作為應隨地區發展調整，才能確保治安平穩，為因應本縣設置觀光賭場，本局從已設置觀光賭場國家或地區－美國、澳門發展現況及目前將設置觀光賭場國家－新加坡規劃狀況等資料，結合澎湖地區現有警政、治安背景，進行深入研究及規劃，以建構完整的觀光博弈治安管理對策，期能把治安負面影響降到最低。具體措施如下：
（一）加強觀光賭場治安研究監控：成立「博弈產業治安防制對策小組」，負責地區治安監控及相關政策分析、評估、擬定。
（二）積極參與設置觀光賭場規劃：以警政專業立場提供治安相關建 議，並爭取納入管理規則。
（三）強化治安維護與軟硬體投資：提升犯罪偵防、交通安全、警備保安、勤務運作、外籍人士管理效能；增加警力、裝備及預算；提升員警專業執法及外語能力。
（四）嚴密賭場內部管理監控機制：配合賭場專責監管單位，透過嚴格管制確保賭場免於犯罪影響，讓各種非法活動受到控制。
（五）結合社福機構處理病態賭博：結合衛生、福利單位，教育民眾問題賭博認知及設立社區層級輔導機構，提供專業醫療處遇；禁止所有本國大眾傳播媒體刊載任何有關賭場的廣告。
（六）落實觀光警政維護旅遊安全：持續推動觀光警政；召開「旅遊安全服務協調會報」，建構「旅遊安全整體服務網絡」，全面提升旅遊安全與服務品質。
（七）因應大陸來台觀光安全管理：整合預警情資；強化入島（境）管理，防範各種不法危害發生。
（八）建構反恐機制確保島嶼安全：加強反恐任務情蒐，建立情報預警機制；成立反恐攻擊應變指揮、通報機制，並與中央密切配合；肅清槍、毒、偽造證件、賭場洗錢犯罪組織，降低恐怖組織來轄發展條件。
四、結論
開放觀光賭場政策成功與否，主要立基於政府規劃、管理能力及民眾支持度。本縣設置觀光賭場，在中央與地方政府毫無管理經驗下，無疑是「高度風險政策」，因此必需做好「低度損害控管」配套措施。澎湖地區原本治安就良好，加上地理區隔，本局亦已針對觀光賭場設置，規劃完整的管理措施，以降低治安影響，期能消除民眾對治安惡化疑慮，提升本縣觀光事業的價值。
肆、投票權行使範圍及方式：澎湖縣有投票權人以普通、平等、直接及無記名投票方式行之。

代理主任委員 呂 永 泰