博弈澎湖，你準備好了嗎? (by顏子傑)

顏子傑

國立臺灣大學政治學系碩士生

2007年 10月初，立法院長王金平曾經於院會中表示，「博弈條款，若民進黨還要再擋，就沒有意思了」。此番話呼應了當時仍是總統候選人的馬英九的發言──他於端午節前遠赴澎湖，公開呼籲政府應當開放澎湖縣興辦博弈產業的競選牛肉，以換取無黨聯盟支持。另外，國民黨籍澎湖縣長王乾發執政兩年後卻苦無政績，因此急欲推動博弈通過；此等與其提出永續發展概念的「天人合一」競選政策完全背道而馳，又罔顧了地方多數民意的作法，讓身為澎湖人的我們，深表痛心與憤慨。2009年1月12日，馬英九為了兌現競選承諾，在多數泛藍立委動員下，以立特別法高於一般法原則將賭博罪正式除罪化；值得玩味的是，表決時馬系立委吳育昇、賴士葆等人卻以個人因素為由並未投下贊成票。




筆者認為此法之修訂可以說是「肉桶博弈條款」。原提案人無黨聯盟召集人林炳坤（澎湖籍）委員於離島建設條例第十條修正中，僅提出「多數民意之方式由當地縣（市）政府訂定自治條例辦理」，但在朝野協商過程中，林滄敏委員竟然提案將條文修正為：「開放離島設置觀光賭場，應依公民投票法先辦理地方性公民投票，其公民投票案投票結果，應經有效投票數超過二分之一同意，投票人數不受縣（市）投票權人總數二分之一以上之限制。」如此修法，似乎欲將2003年12月27日於澎湖試辦的博弈諮詢性公投，僅有20.5%投票率，7830人贊成，5984人反對不具代表性的情形重演，並將其合法化。看來政黨輪替前，過去民進黨執政時期，對公投法不甚了解的國民黨委員，隨著對政策的喜好，也能突然對公民投票的規則有了一番不同的見解。但是經建會主委陳添枝，卻重重的打了無盟一巴掌；他表示，博弈執照初期只會在離島發大約「一到二張」，暫時不會再於本島發放新執照，但應該不會像新加坡給予「十年」特許期這麼長。顯見在中央政府仍未有十足把握開放、也非全然甘願在離島設置的情形下，博弈條款瞬間如「鳥籠公投法」般挾帶了過多連帶法案，成為了名副其實的「肉桶條款」。不知遠在澎湖，自以為必定「獎落菊島」、正歡心慶祝的縣長王乾發，可曾注意到母法與未通過的草案中，諸多的玄機嗎？

在經建會的評估報告中指出，「離島地區因具有地理上的隔離效果，對青少年及社會治安等衝擊較低......另離島地區之發展策略有限，因此在開放時優先考慮離島」。然優先而非永久，亦即中央政府早已將離島地區視為政策施行的「白老鼠」，而澎湖縣長卻以此沾沾自喜，認為澎湖縣雀屏中選的機會大增。似乎對於過去數年遠見、天下等雜誌對二十三縣市進行滿意度普查時，「澎湖縣」總是能高居幸福、治安、快樂感、生活品質等指標前三名的榮景拋之於腦後。筆者欲以揶揄的方式，向澎湖縣長提出兩項具體、必可落實的政策建議，為博弈上路預作準備：一、應當提早將學齡兒童遷往本島就學：一方面避免了青少年從小接觸博弈養成嗜賭的性格，另一方面可解決離島教育資源長期匱乏的問題。二、地方上，過剩的警力是否也該比照觀光警察來成立「博弈警察局」，保護未來賭客及賭場周邊居民的人身安全。


農曆年前，澎湖當地國、民兩黨議會召集人楊曜與陳雙全，聯手擋下了縣政府原先規劃六月舉辦公投的美夢。兩黨召集人一致認為，尚未立法通過的博弈法相關附帶條文，緊急辦理地方性的公民投票結果又能如何？假使反對者又多於贊成，未來澎湖發展博弈事業的可能性也幾乎降低為零。假若贊成者較多，未來中央訂定規則與地方認知出現歧異，亦會造成諸多不必要的問題，因此，地方議會不願意在相關條文付委前，對地方公投的辦理進行背書，也不會通過預算供選務機關執行。筆者認為更重要的是，在公投法中明文規定，澎湖縣政府根本不可能成為地方性公民投票的提案人，必須要有一定比例的當地居民提案（提案最近一次縣長選舉人總數70,427人x 5/1,000為352人）、連署（提案最近一次縣長選舉人總數70,427人x 5/100為3,521人）後，才能報請縣府核准辦理。這些行政程序不但需要時間，也不是像縣長王乾發於議會殿堂上勃然大怒，認為議員刁難行政機關施政，「感嘆沒有公投，中央政府就不知道『澎湖人』的積極」。年後，擁有縣議會副議長身份的澎湖縣商會理事長藍俊逸，以商會名義發起公投連署，明顯假民間社團之名，奉行執政當局對博弈事業立場之實。

澎湖為我國最大島縣，擁有列入世界遺產的玄武岩保護區、國際級風帆賽場海域與悠久的人文歷史。在積極推動觀光產業後，每年平均有五十萬的遊客造訪，並能夠利用冬季讓海洋資源喘息；近年由於國內旅遊價格與港、澳、東南亞等國外旅遊價格接近，因此轉為以吸引較多的自助旅遊玩家、學生、外國背包客或小家庭為主要客源，進行三天兩夜或更長時間的深度旅遊。在觀光遊客小幅減少下，縣府欲推動博弈尋找新客源，筆者試著找出許多尚待先行解決的問題：有多少商人會選擇一個基礎建設不完備的地區投資呢？在交通上，海、空港吞吐量是否能夠負荷，又非重要的亞洲航點轉運輸扭、地方基礎建設，水、電供給及醫療設施多所不足、多數的觀光景點周邊環境髒亂，並未規劃出旅遊動線、服務業品質也仍有待加強等等。舉個例子來說，綿延於馬公市區海堤的漁人碼頭水岸木棧步道，連一間公共廁所都沒有，遊客如何在此停留漫步？在諸多設施不健全且毫無制度規劃的博弈法匆忙上路後，賭場只會使純樸鄉村被賭徒破壞殆盡，成為一座貪婪之島。更可怕的是，既得利益者透過媒體、掌握地方報紙操作表達澎湖居民對博弈事業的積極認同，與事實及民調結果也多有違背。

支持者普遍認為，上述提出發展觀光條件應屬「雞生蛋，蛋生雞」問題。澎湖縣長期為中央政府不重視的邊陲地帶，財源困窘，較難提供當地居民高品質的公共建設和社會福利措施。賭場的設立後，地方政府獲得稅款的挹注才能改善。筆者難以苟同這種說法。翻開近五年的中央統籌分配稅款及財政收支劃分分配，澎湖縣歷年獲得的補助款每人配額為二十三縣市中的前五名，甚至遠勝準直轄市的臺北縣。扣除給付相關人事費用外，剩餘款項足夠推展公共建設。九十八年度離島建設基金補助亦高達三億六千萬元，分別在基礎建設、文化及觀光等項目上編列佔較高比例。顯然問題不是出在「錢」，而是出在「人」。地方政府如何將現有中央補助款轉換為有成效的具體作為，有賴於縣長的魄力、創意與官員能提出什麼樣的政策與執行力，而非一味的喊窮或期待靠賭場救經濟。若澎湖縣長連近八十億的年度預算都無法好好運用於縣內的各項建設上，未來估算又增加三十餘億的進帳和更錯綜複雜的政商問題，又何來處理能力？

無奈的是，有些人不忍看到地方發展緩慢，抱持著「賭一把試試看」的心態─興建賭場或許真的能夠改變澎湖什麼──投資風險則交給政府承擔，有這樣想法的多是商人、少數的軍公教人士及部分地方耆老。筆者願以一句社會學名言，提醒這些知識份子：「沒有事情像表面看起來那麼簡單」。在博弈條款通過之前，馬公市第三漁港港區、風櫃蛇頭山、蒔裡海水浴場、西嶼等土地開發案，早已被立委轉投資購入的地產和取得旅館建照的國內集團覬覦這塊肥肉許久，投下大量資金大興土木。然而，筆者在意的是澎湖縣政府有無能力去擺平這些張牙舞爪的野獸──這些僅是為了藉由炒作房價從中獲利，等待笨商人的「大船入港」的野獸──而非單純為了澎湖的未來發展而支持博弈。讓人遺憾的是，地方政府也不敢先行邀請國際財團提出「徵求投資概念標」（Request for Concept，簡稱RFC），讓國外商人將渡假園區整體規劃提供給縣民了解，就是害怕結果無人領標而最終下不了臺。若各個跨國博弈投資集團紛紛感覺到澎湖充滿希望，足夠擁有興建博弈事業的條件，自然會主動投入資金，積極遊說中央政府儘快發放牌照，開放「國際標」供商人競標。但事實上，卻僅僅是勘查、觀望，甚至公開表示不願投資。筆者認為，支持者必須認清國內卡位的政客和商人是打著利益分配的如意算盤，根本沒有思索過澎湖現有的條件與需求是否合適。在正、反意見辯論的過程中，也別忽略──甚至「刻意」淡化他們長期佈局的事實。如此不但無法取得更多反對者及地方居民的支持，正方也不該迴避問題的真相。